Nederland herziet het vergunningenstelsel voor dierentuinen: wat de stukken zeggen

Op 12 oktober 2026 maakte het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur bekend dat het vergunningenstelsel voor dierentuinen op de schop gaat. Het doel zoals het er staat: dierentuinen die vooroplopen ruimte geven om te vernieuwen, en de tuinen die achterblijven aansporen zich te ontwikkelen. De visiebrief achter die aankondiging is op 9 oktober ondertekend door staatssecretaris Silvio Erkens en wil een stelsel herschrijven dat sinds 2003 staat.

Twee lezingen van hetzelfde dossier doen de ronde. De ene zegt dat periodieke toetsing en eisen aan de output het vergunningenstelsel eindelijk tanden geven. De andere zegt dat het rechtsonzekerheid oplevert en een kostenbasis die bij grote parken past. Ik ben de stukken nagegaan om te zien welke lezing standhoudt. Allebei, en dat is het interessante deel.

Wat er feitelijk verandert¶

Dierentuinvergunningen in Nederland voeren de Europese dierentuinrichtlijn (1999/22/EG) uit via hoofdstuk 4.1 van het Besluit houders van dieren. Artikel 4.2 lid 1 verbiedt het exploiteren van een dierentuin zonder vergunning van de minister. Artikel 4.4 eist een inspectie voordat de vergunning wordt verleend. Artikel 4.10 verplicht de vergunninghouder bij te dragen aan het behoud van soorten, en artikel 4.13 geeft een dierentuin een redelijke termijn, ten hoogste twee jaar, om een situatie te herstellen voordat de vergunning kan worden ingetrokken. RVO verleent de vergunningen en vraagt advies aan de Visitatiecommissie Dierentuinen. De NVWA doet de inspecties. Een gewone aanvraag duurt acht weken, met de mogelijkheid tot zestien, aldus RVO.

Het plan is een stelselwijziging. Eerst het vergunningensysteem, mede om de regeldruk te verlagen, daarna de inhoudelijke thema's. De brief noemt er elf: het vergunningensysteem, regeldruk, dierenwelzijn, de omgang met surplusdieren, publieksinteracties, educatie, dierpresentaties, conservatie, wetenschappelijk onderzoek, veiligheid, en curatieve en preventieve veterinaire zorg. Het instrument dat de brief noemt is een wijziging van hoofdstuk 4.1 van het Besluit houders van dieren. Een ontwerpbesluit of wetsvoorstel is er nog niet.

Waarom het ministerie wil veranderen¶

De scherpste kritiek in het dossier komt van de eigen adviesraad van de overheid, niet van dierenrechtenorganisaties. In de zienswijze De toekomst is er zoo (26 maart 2025) stelt de Raad voor Dieraangelegenheden vast dat vergunningen voor onbepaalde tijd worden afgegeven: "Dat betekent dat dierentuinen die niet veranderen hun vergunning behouden", omdat alleen wijzigingen opnieuw worden beoordeeld. En: "Het gevolg is dat dierentuinen via het vergunningstelsel nauwelijks bijgestuurd worden naar nieuwe inzichten ten aanzien van dierenwelzijn en de doelen van dierentuinen." De raad vindt dat onwenselijk en beveelt aan het stelsel aan te passen, "bijvoorbeeld met een vaste periodieke herbeoordeling of door het overstappen naar een systeem met vergunningen voor bepaalde tijd".

De RDA constateert ook dat het kader stuurt op inspanning in plaats van op resultaat. Bij een aanvraag moet een beleidsprotocol worden ingediend over conservatie en educatie, en "deze protocollen zijn inspanningsgericht. Het huidige wettelijk kader is niet gericht op de output van dierentuinen op de geformuleerde doelstellingen." Daardoor loopt de werkelijke impact van tuinen op die doelen ver uiteen. De raad signaleert verder welzijnsrisico's bij dieren achter de schermen, waarvan de verblijven vaak niet diersoort-specifiek zijn en in de vergunningverlening niet worden beoordeeld; de NVWA werkt vooral meldingsgericht, "maar meldingen zijn minder waarschijnlijk in situaties waar dieren afgeschermd zijn van het publiek". Eén regel in de zienswijze is makkelijk te missen: "Tot op heden is het echter niet voorgekomen dat een dierentuinvergunning gedeeltelijk of geheel is ingetrokken door de minister."

De brief van het ministerie herhaalt die diagnose in steviger bewoordingen. Een tuin die niets doet, houdt zijn verouderde vergunning; alleen vernieuwende tuinen worden opnieuw getoetst, en "daarmee wordt de regeldruk vooral gevoeld door de dierentuinen die vooruit willen". Het doel is dat vooroplopers niet worden geremd en achterblijvers worden aangespoord, mogelijk met zelfregulering door de vooroplopers.

Waar het bewijs dunner wordt¶

Dat periodieke toetsing het welzijn verhoogt, is in deze stukken een aanname en geen bevinding. De RDA redeneert over prikkels. De raad signaleert wel een ontwerpprobleem in de huidige regels: "sommige open normen in het wettelijk kader, bijvoorbeeld ten aanzien van het veterinair protocol, leiden tot ongewenste welzijnsrisico's." De inhoud van de normen kan dus zwaarder wegen dan de vraag hoe vaak er wordt gecontroleerd. De visiebrief zegt dat de inhoudelijke thema's nog moeten worden uitgewerkt en noemt het geheel "een ambitieuze en omvangrijke stelselwijziging".

De handhavingscijfers zijn bovendien niet dierentuinspecifiek. Het jaarbeeld 2025 van de NVWA meldt 4.418 welzijnsinspecties bij 3.136 unieke bedrijven, tegen 4.095 inspecties in 2024, zonder uitsplitsing naar dierentuinen. De Dierenbescherming schreef in maart 2025 dat niet alle soorten het even goed hebben in dierentuinen, dat sommige soorten zichtbaar verbetering nodig hebben en andere misschien helemaal niet in een dierentuin passen, en dat een algemeen oordeel daardoor lastig is.

Het meest uitgewerkte handhavingsdossier is het Dolfinarium, en dat laat zien hoe moeilijk de huidige regels te hanteren zijn. De staatssecretaris legde op 28 maart 2025 een last onder dwangsom op wegens overtreding van het Besluit houders van dieren en vergunningvoorschriften. De voorzieningenrechter schorste die in mei 2025, omdat het bewijs niet overtuigend genoeg was: zowel de staatssecretaris als zijn deskundige had videofragmenten beoordeeld zonder het volledige educatieve programma van de tuin mee te wegen. In september 2025 werd een tweede besluit terzijde geschoven als onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Het Dolfinarium had daarbij gewezen op rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel.

Wat de rechter laat zien¶

Op 6 oktober 2026 deed het College van Beroep voor het bedrijfsleven drie uitspraken in zaken van het Dolfinarium, en ze wijzen verschillende kanten op. In zaak 25/727 en zaak 25/865 verklaarde het College het beroep gegrond, vernietigde het het bestreden besluit en herriep het het dwangsombesluit, omdat daaraan "geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt" en het besluit niet met de zorgvuldigheid van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht tot stand was gekomen. Aan de vraag of de interacties in strijd waren met de vergunning kwam het College daardoor niet meer toe. In zaak 25/206 ging het de andere kant op: daar verklaarde het College het beroep ongegrond, omdat de vergunning niet toestond dat dolfijnen op commando naar bezoekers toe kwamen zodat die ze konden aanraken, en de staatssecretaris dus bevoegd was een dwangsom op te leggen.

Dat is het meest concrete materiaal in het dossier over rechtszekerheid, en het snijdt twee kanten op. De hoogste bestuursrechter bevestigt dat handhaving deugdelijke en controleerbare feiten vraagt en dat slordige voorbereiding een besluit vernietigt. Dat beschermt vergunninghouders. Het is ook een waarschuwing dat een open norm niet meer waard is dan het bewijs erachter: in één zaak uit de reeks was de norm duidelijk genoeg voor een dwangsom, in twee andere was het bewijs dat niet.

RVO erkent de wrijving zelf. Op de pagina over de proef met vooroverleg voor verblijven, gecontroleerd op 1 oktober 2026, staat dat een vooroverleg "u meer duidelijkheid kan geven over de soms complexe aanvraagprocedure voor een wijziging van uw vergunning". Sinds de eerste openstelling in januari hebben twee dierentuinen zo'n vooroverleg gehad. Er is nog plaats voor zeven andere, en bij de selectie let RVO op een afspiegeling van de sector, inclusief tuinen die niet bij een van de twee landelijke verenigingen zijn aangesloten.

Wie betaalt¶

Geen enkel stuk in dit dossier meet wie de kosten draagt van strengere, periodiek getoetste vergunningen. Wat de RDA wel vastlegt, is hoe ongelijk de sector is gebouwd. Van de 59 instellingen met een vergunning op peildatum 1 maart 2025 (de eigen RVO-lijst van 4 augustus 2026 telt er 60) zitten er dertien in de NVD, die zegt dat zijn leden samen ongeveer tien miljoen bezoeken per jaar trekken, en veertien in Dier en Park, de vereniging van kleinere regionale dierenparken. Ongeveer de helft van alle vergunde tuinen is bij geen van beide aangesloten. Een stuk of vijf tuinen trekken meer dan een miljoen bezoekers per jaar, terwijl sommige kleinere rond de 25.000 bezoekers ontvangen. Enkele tuinen beslaan meer dan 150 hectare; een vlindertuin of aquarium past in een paar honderd vierkante meter. Verschillende tuinen horen bij grotere concerns: Libéma bezit Safaripark Beekse Bergen, Eindhoven Zoo, Zoo Parc Overloon en AquaZoo Leeuwarden, en het Spaanse Aspro Parks, met 68 recreatielocaties in tien landen, bezit het Dolfinarium en Deltapark Neeltje Jans. In kleine tuinen is de eigenaar vaak tegelijk directeur, manager en dierverzorger.

Het ministerie weet dat. De brief merkt op dat de twee verenigingen ongeveer de helft van de sector vertegenwoordigen en veruit de meeste bezoekers trekken, en zegt dan: "De dierentuinen waarop aanpassing van de regelgeving mogelijk de grootste impact zal hebben, zijn echter niet verenigd."

Geen ontwerp, geen termijn, geen bedrag¶

Er is geen ontwerpwijziging, geen gepubliceerde termijn voor vergunningen, geen definitie van de "meetbare educatieve bijdrage" die de brief vraagt, en geen kostenraming van wat een geldigheidsduur of periodieke herbeoordeling voor een kleine instelling betekent. De welzijnswinst is ontworpen, niet gemeten. Het beste handhavingsmateriaal, de Dolfinariumzaken, is een reeks vernietigingen op procedure in plaats van beslissingen over de inhoud. Wel noemt de staatssecretaris een concrete vervolgstap: "Met name in het verlagen van de regeldruk voor dierentuinen en de omgang met surplusdieren verwacht ik de komende maanden concrete stappen te zetten."

Beide lezingen overleven het dossier dus. Je kunt het lezen als een stelsel dat nooit werd hertoetst en dat nu wel wordt, of als een set open normen waarvan de kosten en de duidelijkheid zaak per zaak in de rechtszaal worden vastgesteld, terwijl de vooroplopers de regels mee helpen schrijven en de minst georganiseerde helft van de sector vanaf de zijlijn toekijkt.